Le programme local de l’habitat (PLH)

publié le 6 août 2015 (modifié le 21 septembre 2015)

Institué lors de la décentralisation en 1983, le programme local de l’habitat (PLH) s’est imposé comme le document stratégique de programmation et de mise en œuvre des politiques locales de l’habitat. Le législateur a progressivement renforcé sa portée afin d’en faire un dispositif créateur de droits et de devoirs. Bien que la couverture territoriale des PLH reste assez hétérogène, elle concerne aujourd’hui 69,26% de la population française, soit 46,1 millions d’habitants.

Carte des PLH au 31 décembre 2014

Un document obligatoire

Au fil de lois successives, le PLH a connu une consolidation de son caractère opérationnel, de sa portée juridique et de son rôle dans l’organisation des rapports entre l’Etat, les communes et les intercommunalités.

La responsabilité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans l’élaboration de ce document s’est affirmée au fil du temps, passant d’une simple incitation, à une obligation pour les plus importants d’entre eux. Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l’élaboration du PLH ne relève plus que de la responsabilité des collectivités locales.

L’obligation d’élaborer un PLH a été renforcée pour encourager les territoires à enjeux à adopter une stratégie en matière d’habitat afin de répondre aux besoins de leur population en termes de parcours résidentiel, de logements ou d’hébergement.

Depuis la loi du 25 mars 2009, l’obligation réglementaire d’élaborer un PLH porte sur :

  • les métropoles (dont le rôle a été confirmé par la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014),
  • les communautés urbaines (CU) et les communautés d’agglomérations (CA) qui exercent de fait la compétence en matière d’habitat ;
  • les communautés de communes (CC) qui ont pris la compétence en matière d’habitat et qui comptent plus de 30 000 habitants avec une ville de plus de 10 000 habitants ;
  • les communes de plus de 20 000 habitants qui ne sont pas membres d’un EPCI compétent en matière d’habitat visé par la loi ;
  • les communes de plus de 20 000 habitants membres d’un EPCI n’ayant pas la compétence habitat.

Mais au-delà de son caractère obligatoire, le PLH, qui est le support de la politique de la collectivité, doit avant tout emporter l’adhésion des acteurs locaux pour être pleinement opérationnel. Il doit en particulier permettre de structurer des rapports entre l’intercommunalité et les communes membres en matière de politique de l’habitat par une mise en cohérence de leurs actions respectives visant la réalisation d’objectifs communs, notamment au travers de l’articulation entre le PLH et les PLU(i).

L’expression d’un projet territorial

Pour les collectivités territoriales, l’habitat reste un facteur clé du développement local, au même titre que l’urbanisme et les déplacements. Le PLH exprime la stratégie politique de l’EPCI (ou de la commune) en matière d’habitat pour les 6 années à venir en constituant un outil précieux d’aide à la décision.

La démarche impose à la collectivité des choix de développement qui vont encadrer l’évaluation des besoins en logement et en hébergement des ménages au sein de l’agglomération (ou du bassin de vie) en fonction du contexte local (évolution démographique et économique, fonctionnement des marchés locaux). Ces choix induisent un programme « annualisé » couvrant les 6 années du document, une typologie de logements (PLUS, PLAI, PLS, accession sociale, ..) ainsi que la territorialisation des objectifs et des actions déclinant, a minima par commune, le nombre et les types de logements à construire, les moyens mobilisés pour atteindre ces objectifs, et l’échéancier prévisionnel de leurs réalisations.

Le PLH permet ainsi de :

  • coordonner les acteurs et les projets en structurant le débat local et en articulant les politiques sectorielles pour prendre compte d’autres dimensions du développement territorial. Par exemple, la mise en place de la conférence intercommunale prévue par la loi ALUR doit conduire à définir des orientations conjointes des acteurs (communes, bailleurs, et autres réservataires) en matière d’attributions de logements sociaux et à définir le cadre de la gestion partagée des demandes de logements ce qui constituera le volet « attribution » du PLH ;
  • contractualiser :
    - avec l’État : signature des conventions de délégation, fixation des objectifs SRU ;
    - avec les bailleurs : définition du zonage du SLS, association à l’élaboration des CUS, accords collectifs intercommunaux.

NB : au 1er janvier 2015, 89 EPCI ont conclu une convention de délégation de compétences :

  • 12 métropoles,
  • 7 Communautés urbaines,
  • 67 Communautés d’agglomération
  • 3 Communautés de communes

La mise en service depuis juillet 2012 du système d’information et de suivi des documents d’urbanisme et d’habitat (SuDocUH) permet le suivi en temps réel de l’état d’avancement des documents de planification et de programmation aussi bien dans le domaine de l’urbanisme que de l’habitat. L’application constitue une base d’informations relatives au porteur d’une procédure, au contenu des documents, et permet ainsi d’identifier les objectifs et orientations inscrits dans les documents exécutoires.

Grâce à ces informations mises à disposition, il est possible de réaliser des analyses et des comparaisons à différentes échelles territoriales (en particulier à l’échelle régionale) de l’état d’avancement des procédures d’élaboration, des actions, et des objectifs de développement de l’offre de logements prévus dans les documents de programmation (PLH). Le transfert de ces données vers l’infocentre Sisal constitue une nouvelle avancée pour 2015 qui facilitera la comparaison entre les objectifs de développement de l’offre locative sociale, les logements financés dans l’année et les réalisations effectives.

Cadre législatif et réglementaire du PLH

Le PLH est le projet de politique d’habitat d’une collectivité, mais, du point de vue juridique, c’est une procédure encadrée par les dispositions du Code de la Construction et de l’Habitation qui décrivent à la fois son contenu et les modalités de son élaboration :

  • Partie législative du CCH : articles L. 302-1 à L. 302-4-2 inclus ;
  • Partie réglementaire du CCH : articles R. 302-1 à R. 302-13-1 inclus.

Autres documents utiles :

Une nécessaire cohérence du PLH avec les documents d’urbanisme (PLU, SCoT)

Le PLH est un document de programmation sans caractère opposable aux tiers. A ce titre, sa cohérence avec les documents d’urbanisme qui, eux, disposent de leviers opérationnels en matière d’utilisation du sol, est un enjeu essentiel.

Le PLH définit les outils permettant la mise en œuvre de ses objectifs ainsi que leurs incidences sur l’organisation de l’espace. Ceux-ci doivent être pris en compte dans les PLU du fait du rapport de compatibilité prévu par la loi entre les deux documents : délimitation de secteurs de mixité sociale (SMS) régis par l’article L. 123-1-5 II 4° du Code de l’urbanisme dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage peut être affecté par typologie de logements (locatifs, accession, sociaux, intermédiaires ou privés…), définition d’emplacements réservés pour des programmes de logements locatifs sociaux régis par l’article L. 123-2-b du CU), bonus de constructibilité pour les logements locatifs sociaux prévus par l’article L. 127-1 du CU, délimitation de secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale régie par l’article L. 123-1-5, II, 3°).

Plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de PLH : le PLUi-H)

Tout en confirmant la pertinence du PLUi et en consacrant plus globalement le territoire intercommunal comme territoire cohérent de la programmation et de la planification en matière de politique publique, de l’aménagement, du logement et de l’hébergement en particulier, la loi 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové (ALUR) a introduit de la souplesse dans sa procédure d’élaboration et d’adoption, puisque le volet « habitat » est désormais facultatif.

La loi ALUR a précisé le contenu du volet « habitat » du PLH : c’est désormais l’ensemble du PLUi, et plus seulement les orientations d’aménagement et de programmation (OAP), qui peut « tenir lieu » de PLH. Le PLUi-H doit pleinement répondre aux objectifs de l’article L. 302-1 du CCH.

Dans ce cadre, le législateur a veillé à ce que le PLUi-H puisse comprendre la totalité des éléments du PLH. Ces derniers doivent être répartis dans les différents documents composant le PLUi en veillant à ce que les éléments de niveau programmatique (objectifs de production annualisés, financements, interventions d’organismes,…) ne se retrouvent pas dans les documents opposables aux autorisations d’urbanisme (OAP et règlement). Ainsi, dans le but de gagner en lisibilité et en sécurité juridique, une nouvelle composante du PLUi a été créée : le programme d’orientations et d’actions (POA) qui comprend les mesures et éléments d’information nécessaires à la mise en œuvre de la politique de l’habitat.

Un décret portant modification du code de l’urbanisme est prévu fin 2015 pour préciser le contenu du POA.

Les procédures d’élaboration et de suivi du PLUi-H ont été largement rapprochées de la procédure « classique » PLH définie dans le CCH (« droit de véto » du Préfet, bilan de mise en œuvre triennaux et finaux). La procédure propre d’élaboration du PLUi-H est désormais codifiée au sein du code de l’urbanisme.

Ces évolutions permettront aux EPCI de s’approprier les compétences de l’urbanisme relatives au PLUi, au travers d’une procédure assouplie et d’un contenu aménagé et stabilisé juridiquement, intégrant s’ils le souhaitent le volet habitat. L’enjeu est ici de promouvoir un document unique pour gagner en cohérence entre PLH et PLUi avec une nécessaire adaptation aux caractéristiques des territoires et à leurs problématiques spécifiques.

Afin d’aider les collectivités qui se dotent de documents d’urbanisme intercommunaux, le Club PLUi existe depuis 2010. Il associe les services du ministère et les collectivités pour favoriser la mise en réseau et l’émergence de bonnes pratiques pour cette approche renouvelée de l’élaboration d’un PLU. Un site extranet rassemble les travaux du Club national et des instances locales.

> Accéder à l’extranet du Club PLUi

Ces productions, issues des travaux du Club PLUi relatives à la thématique habitat, peuvent être utilement consultées :

L’encadrement législatif et réglementaire du PLUi-H

La procédure et le contenu spécifiques du PLUi-H sont codifiés dans le Code de l’urbanisme.

  • Partie législative du CU : L. 123-1 et suivants ;
  • Partie réglementaire du CU : R. 123-1 et suivants.