Circulaire n°2006-45 du 4 juillet 2006 - Annexe 5 : les financements de l’investissement des résidences sociales

publié le 2 septembre 2014

NOTA : dans les départements d’outre-mer, les dispositifs décrits ci-dessous sont remplacés, s’il y a lieu, par ceux qui sont définis par les textes en vigueur dans ces départements.

Seul un cofinancement des résidences sociales (Etat, collectivités locales, 1%, bailleurs, caisse des dépôts et consignations, fonds européens...) peut permettre d’adapter la redevance aux ressources des résidents et de rechercher l’équilibre de la gestion de la résidence sociale sur le long terme.

Pour favoriser l’implication de l’ensemble des co-financeurs et assurer au mieux l’intégration de la résidence sociale à une politique d’ensemble dans le cadre des PDALPD et du PLH, il est souhaitable d’associer les co-financeurs à la définition du projet social de la résidence dans le cadre du groupe de pilotage évoqué au point 1.1. de l’annexe 1, et du comité de suivi annuel de la résidence sociale. A ce titre, les bilans sont communiqués annuellement aux financeurs sur la mise en oeuvre effective du projet social, la gestion de la résidence sociale et sa politique d’entretien et d’investissement ainsi que sur les attributions.

1. Les financements de l’Etat

Les résidences sociales sont conventionnées à l’APL. Ce conventionnement découle d’une participation de l’Etat à leur financement - création en PLAI ou réhabilitation en PALULOS -. Ces financements, qui permettent également l’accès à des aides fiscales (TVA à taux réduit, TFPB) ont deux contreparties principales :

  • l’obligation de respecter les normes techniques fixées par les textes réglementaires applicables du CCH et en particulier l’arrêté technique du 10 juin 1996,
  • l’obligation pour le gestionnaire de respecter un plafond de ressources pour l’admission des résidents et un plafond de redevance compatible avec l’objectif social de la résidence.

1.1. Acquisition-amélioration ou construction neuve

1.1.1. Le PLAI

Le financement de droit commun pour les résidences sociales est le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) (cf. II de l’article R.331-1 du CCH). Ce prêt a vocation à financer les logements destinés aux ménages visés par l’article 1 de la loi du 31 mai 1990 (codifiée à l’article L.301-1 du CCH), cumulant des difficultés économiques et sociales pour accéder au logement ordinaire. Le PLAI comporte une subvention de l’Etat à taux majoré qui contribue à la modération de la redevance payée par les résidents et à l’équilibre de la gestion de la résidence sociale. Les redevances ne doivent pas dépasser un plafond, fixé annuellement par voie de circulaire, et les revenus des ménages accueillis dans les résidences sociales financées par ce prêt ne doivent pas dépasser 60% des plafonds de ressources HLM, sauf dérogation accordée par le préfet du département.

Cette dérogation peut toucher jusqu’à 25% des résidents et permettre ainsi des souplesses en matière d’attribution, pour les personnes disposant de ressources intermédiaires entre les plafonds PLAI et les plafonds de ressources PLUS, en particulier lorsque les publics visés ont des difficultés particulières d’accès au logement (ex : résidents de longue date des foyers de travailleurs migrants, saisonniers, femmes sortant de ruptures familiales violentes.. etc..)

1.1.2. Le financement d’une résidence sociale en PLUS peut être, à la marge et sous certaines conditions, une réponse adaptée à des besoins particuliers

Il peut être utile d’introduire de la souplesse, pour répondre à des besoins locaux identifiés et non satisfaits et pour améliorer localement l’image des résidences sociales en introduisant plus de mixité sociale. Il a pu en effet être constaté que des demandeurs de logement, en contrat à durée déterminée ou en formation professionnelle, disposant d’un revenu modeste légèrement supérieur au plafond du PLAI, pouvaient rencontrer des difficultés d’accès au logement temporaire car considérés comme non prioritaires du fait de ce revenu.

Le recours au financement PLUS, pour les maîtres d’ouvrage pouvant en bénéficier (organismes HLM et SEM), doit rester limité et ne devra être envisagé :

  • que si l’octroi de la dérogation préfectorale permettant d’accueillir dans une résidence financée en PLAI 25% de résidents au dessus des plafonds PLAI n’était pas suffisante pour répondre aux besoins locaux ;
  • que si le besoin à satisfaire correspond bien à du logement collectif en foyer et non à du logement ordinaire, le besoin étant dans ce cas susceptible d’être couvert de manière plus appropriée par un dispositif de location/sous location ;
  • qu’avec l’assurance que le niveau de redevance en PLUS sera compatible avec les ressources des publics concernés.

1.2. Travaux d’amélioration et notamment de réhabilitation

La PALULOS est le financement de droit commun pour la réhabilitation des foyers transformés en résidence sociale, prioritairement mobilisable pour la mise en oeuvre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants. La subvention de l’Etat ou de l’ANRU couvre en principe 10% des travaux mais pour les FTM du plan de traitement elle peut aller jusqu’à 25% sous réserve que le caractère très social de l’opération le justifie.

1.3. Politique de renouvellement urbain

Le financement des résidences sociales situées en zone urbaine sensible ( ZUS) ou des projets de desserrements ou de reconstruction hors ZUS issues de foyers situés en ZUS, et s’inscrivant dans un projet de rénovation urbaine d’ensemble, dépend du champ d’intervention de l’ANRU.

Il convient donc de veiller, en lien avec les collectivités locales concernées et les délégués territoriaux de l’ANRU, à la prise en compte le plus en amont possible des projets de montage de résidences sociales, notamment par les projets urbains des collectivités locales demandant à bénéficier de ces financements. En outre, ces opérations d’ensemble de renouvellement urbain permettent souvent, comme cela a déjà été constaté pour les FTM à plusieurs reprises, de débloquer des co-financements des collectivités locales mais aussi de profiter d’opportunités foncières, pour des projets de restructurations ou de créations de résidences sociales qui rencontraient des difficultés. A l’aune des dossiers déjà examinés par l’agence, des situations sont apparues pour lesquelles il est considéré qu’un financement sur crédits de droit commun peut se justifier plutôt que par l’ANRU. Ainsi la circulaire de programmation 2006 prévoit que pourront être financées à titre exceptionnel certaines opérations répondant à un besoin spécifique d’offre nouvelle, qui sont déconnectées de toute problématique de rénovation urbaine, telles que les opérations de construction de résidences sociales dans le cadre d’un desserrement ou suite à la démolition de foyers de travailleurs migrants.

2. Les autres financeurs

2.1. Les emplois des fonds du 1% Logement en faveur du logement des populations en difficulté prévus par la convention du 14 mai 1997 et son avenant du 11 octobre 2001

a) Au titre de l’article 1 : l’avenant du 11 octobre 2001 a prorogé jusqu’au 31 décembre 2006 l’article 1 de la convention du 31 mai 1997 prévoyant la mobilisation par le 1% d’une enveloppe de 274,4 millions d’euros pour la mise en oeuvre d’un plan quinquennal de réhabilitation des foyers de travailleurs migrants. Une nouvelle prorogation de cette convention est envisagée dans la mesure où de l’ordre de 150 foyers doivent encore être traités.

b) Au titre de l’article 2 : les fonds de la PEEC peuvent être investis dans le financement de résidences sociales accueillant des populations prioritaires, en particulier les publics jeunes en situation ou en recherche de premier emploi.

2.2. Les collectivités locales

Leur intervention en co-financement (commune, intercommunalité, conseil général, région), doit être systématiquement recherchée quelle que soit la nature des projets car elle contribue à leur équilibre financier. Elle est nécessaire au co-financement des résidences sociales, pour l’ensemble des publics. A ce titre, leur implication le plus en amont possible du projet facilite sa réalisation et l’intégration de la résidence dans son environnement local. Avec la mise en oeuvre de la loi sur les libertés et les responsabilités locales, leur rôle est encore accru, en particulier quand elles sont délégataires par voie de convention avec l’Etat des aides à la pierre.

2.3. Le propriétaire

Il existe deux catégories principales de propriétaires : les organismes HLM et les SEM. Dans une moindre mesure, des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) et des associations maîtres d’ouvrage sont également propriétaires de résidences sociales. Même si propriétaire et gestionnaire peuvent être confondus, dans la majorité des cas, le propriétaire et le gestionnaire sont distincts. Or le propriétaire, responsable juridique du bâti de la résidence sociale mais aussi du montage financier de l’investissement de la résidence sociale, contribue à la pérennité de son fonctionnement, sous réserve des responsabilités propres du gestionnaire en matière d’entretien et de bonne gestion. Dans ce contexte, il est particulièrement important de favoriser l’implication du propriétaire et une bonne cohérence de la politique d’investissement et de gestion. Plusieurs éléments peuvent y contribuer :

  • Un travail de fond associant gestionnaire et propriétaire permet, pour améliorer la transparence sur les conditions de l’équilibre financier, l’établissement de la convention propriétaire/gestionnaire la mieux adaptée à la pérennité de la résidence sociale.
  • Cette convention doit être la plus explicite possible et doit permettre de bien clarifier les responsabilités du gestionnaire et du propriétaire sur les postes entretien, réparations et grosses réparations. A titre de référence utile, les guides produits d’une part par l’UNAFO et l’AORIF, et d’autre part par l’USH et l’UNCASS (cahiers d’Actualités habitat mars 2004 n° 82) peuvent être consultés.
  • L’investissement par le propriétaire d’une part de fonds propres dans le plan de financement de la résidence sociale doit être recherché, en fonction de ses capacités contributives en intégrant, en cas de réhabilitation, ses obligations en matière de grosses réparations.
  • Il est souhaitable que le propriétaire soit associé annuellement au comité de pilotage et de suivi de la résidence sociale et informé clairement de la politique d’entretien menée par le gestionnaire.
  • L’application « Lola-foyers » peut jouer utilement le rôle d’appui technique à la consolidation des relations entre propriétaires et gestionnaires dans le cadre de la convention de location. Cette application doit être utilisée par les services instructeurs comme un repère utile dans les négociations menées en comité de pilotage pour le montage financier du projet, en intégrant les données spécifiques à chaque projet (ex : le taux d’occupation, le taux de rotation des résidents, la consommation des fluides, le taux d’impayés), en particulier pour les foyers transformés en résidence sociale.

3. Le financement du mobilier

Le mobilier est une dimension importante du projet social, la grande majorité des résidences sociales proposant des logements meublés à des personnes en situation de logement temporaire. Or, son financement est considéré par les gestionnaires comme un investissement. En effet, il n’est pas pris en compte dans les dépenses immobilières ni dans le calcul de l’APL et doit par conséquent être financé sur fonds propres du gestionnaire. Dans ces conditions, il représente dans les faits un coût supplémentaire pour le résident qui participe à son amortissement dans la partie prestations de la redevance.

Néanmoins, des aides sont possibles pour contribuer au financement de ce poste, qu’elles soient attribuées, sous conditions particulières, par les collectivités locales ou certains établissements publics (FASILD pour certains FTM, CAF, FSL).